EINLEITUNG 

Europäische Union (EU), Verbund europäischer Staaten, gegründet durch den Vertrag von Maastricht (offiziell: Vertrag über die Europäische Union, kurz: EU-Vertrag), den die zwölf Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaften (EG) am 7. Februar 1992 unterzeichneten und der am 1. November 1993 in Kraft trat.

Die EU gründet auf den Europäischen Gemeinschaften, die in ihren Aufgaben und Kompetenzen durch den Vertrag von Maastricht tief greifend modifiziert und um die gemeinsamen Politikfelder Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (JI) von einer primär wirtschaftlichen zur politischen, zur Europäischen Union erweitert wurden. Ziel der EU ist die Schaffung eines einheitlichen europäischen Binnenmarktes mit freiem Personen-, Waren-, Kapital- und Dienstleistungsverkehr und die Vertiefung der politischen Integration ihrer Mitglieder.

Der EU gehören 15 Staaten an: die zwölf Gründerstaaten Belgien, Bundesrepublik Deutschland, Dänemark, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Irland, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Portugal und Spanien sowie seit dem 1. Januar 1995 Finnland, Österreich und Schweden. Die Mitgliedsstaaten der EU sind weiterhin selbständige und souveräne Staaten, haben sich aber für bestimmte Politikbereiche zu einer gemeinschaftlichen Politik bzw. zur Abstimmung ihrer Politiken verpflichtet und unterliegen in manchen Bereichen der Rechtssetzungskompetenz der EU.

Die EU ist eine supranationale Organisation, jedoch keine auf internationaler Ebene anerkannte juristische Person, so dass z. B. Verträge mit Drittländern weiterhin im Namen der EG abgeschlossen werden. Sie ist gekennzeichnet durch das Nebeneinander von supranationaler Rechtssetzung und Zusammenarbeit auf Regierungsebene bei gleichzeitig noch wenig ausgeprägter demokratischer Legitimation. Die Politikbereiche sind je nach ihrer Relevanz für die gemeinsamen Aufgaben und Ziele unterschiedlich stark vergemeinschaftet, d. h. der Rechtssetzung der Gemeinschaftsorgane unterworfen, und verlangen je nach dem Grad der Vergemeinschaftung die Übertragung nationaler Souveränitätsrechte auf die Gemeinschaft.

2.DIE DREI PFEILER DER EU

Die EU als das gemeinsame politische Dach der europäischen Integration basiert auf drei so genannten Pfeilern: auf der EG als dem ersten und wichtigsten Pfeiler und wirtschaftlichen Fundament, auf der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) als dem zweiten und der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (JI) als dem dritten Pfeiler. Der erste Pfeiler repräsentiert die vergemeinschaftete Dimension, der zweite und der dritte Pfeiler sind auf der Ebene der Regierungszusammenarbeit angesiedelt.

2.1.Europäische Gemeinschaft

Die Europäische Gemeinschaft (nicht zu verwechseln mit den Europäischen Gemeinschaften) wurde durch den Titel II des EU-Vertrages („Bestimmungen zur Änderung des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft im Hinblick auf die Gründung der Europäischen Gemeinschaft") aus der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) geschaffen und gegenüber der EWG mit weiter reichenden Kompetenzen und Aufgaben ausgestattet. Aufgabe der EG ist laut dem reformierten EWG-Vertrag (EG-Vertrag) die Errichtung des Binnenmarktes und die Schaffung der Wirtschafts- und Währungsunion - die Kernstücke der EU überhaupt - sowie darauf aufbauend die Sorge um eine „harmonische, ausgewogene und nachhaltige Entwicklung des Wirtschaftslebens, ein hohes Beschäftigungsniveau und ein hohes Maß an sozialem Schutz, die Gleichstellung von Männern und Frauen, ein beständiges, nichtinflationäres Wachstum, einen hohen Grad von Wettbewerbsfähigkeit und Konvergenz der Wirtschaftsleistungen, … den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedsstaaten". Die Kompetenzen der EG konzentrieren sich entsprechend auf den wirtschafts- und finanzpolitischen Bereich: die Ausgestaltung des am 1. Januar 1993 in Kraft getretenen Binnenmarkts, die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion, die mit der Einführung des Euro in elf der 15 EU-Staaten am 1. Januar 1999 die dritte und letzte Stufe erreichte (siehe Europäische Währungsunion), die gemeinsame Agrarpolitik, die etwa die Hälfte des gesamten EU-Haushaltes beansprucht, die gemeinsame Strukturpolitik inklusive der Verwaltung der Strukturfonds etc.

Je nach Bereich verfügt die EG über mehr oder weniger weit reichende, von den Mitgliedsstaaten übertragene Rechtssetzungskompetenzen. Besonders in den in hohem Maße vergemeinschafteten Bereichen, in denen sich die Mitglieder zu einer „gemeinsamen Politik" verpflichtet haben - wie etwa der Wirtschafts- und Währungsunion und der gemeinsamen Agrarpolitik - können die Organe der Gemeinschaft Recht setzen, das unmittelbar für alle Mitgliedsstaaten und alle natürlichen und juristischen Personen der EU gilt, ebenso wie für die Gemeinschaft und ihre Organe selbst. Neben diesen so genannten Verordnungen kann die Gemeinschaft auch Richtlinien erlassen, ebenfalls rechtsverbindliche Anordnungen, die von den Mitgliedern in jeweils nationales Recht umgesetzt werden müssen. Durch die Verträge von Maastricht und Amsterdam wurden die Kompetenzen der EG in einigen Bereichen deutlich erweitert, z. B. in der Beschäftigungs- und Sozialpolitik (so wurde durch die Aufnahme des Sozialabkommens in den Amsterdamer Vertrag eine gemeinsame Sozialpolitik institutionalisiert), in der Umweltpolitik sowie im Hinblick auf die Transeuropäischen Netze und die Zusammenarbeit in Forschung und Entwicklung. Durch den Amsterdamer Vertrag wurden zudem einige wichtige Aspekte aus dem dritten Pfeiler in die Kompetenz des vergemeinschafteten Bereichs übertragen, und zwar die Asyl-, die Flüchtlings- und die Visapolitik, die Außengrenzenkontrollen, die justitielle Zusammenarbeit in Zivilsachen und die Bekämpfung von Betrügereien zu Lasten des EU-Haushaltes (Titel IV des revidierten EG-Vertrags).

Bei all ihren Tätigkeiten und Initiativen folgt die Gemeinschaft dem im EG-Vertrag festgeschriebenen Prinzip der Subsidiarität, d. h., sie wird in Bereichen, für die nicht ausschließlich sie zuständig ist, nur dann tätig, wenn ein Vorgehen der Gemeinschaft wirksamer ist als Maßnahmen auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene. Daneben unterliegt die Tätigkeit der Gemeinschaft den Prinzipien der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit, d. h., ihre Maßnahmen dürfen nicht über das zur Verwirklichung der Vertragsziele Notwendige hinausgehen. Durch diese Maximen soll eine möglichst große Bürgernähe bei den Entscheidungen gewährleistet und Zentralismus und Bürokratie in einem angemessenen Rahmen gehalten werden.

2.1.1.Organe

Die supranationalen Organe der EG bzw. der EU insgesamt sind im Wesentlichen identisch mit denen ihrer Vorgängerorganisation EWG bzw. Europäischen Gemeinschaften; durch die Verträge von Maastricht und Amsterdam wurden jedoch ihre Aufgaben und Kompetenzen teilweise modifiziert, und es kamen einige neue Gemeinschaftsorgane hinzu. Oberstes Entscheidungs- und Gesetzgebungsorgan ist der Rat der Europäischen Union (Ministerrat), wichtigstes Exekutivorgan ist die Europäische Kommission. Das Europäische Parlament, die direkt gewählte Volksvertretung der EU, hatte vor Gründung der EU außer haushaltspolitischen kaum Kompetenzen; seither wurden seine Befugnisse als legislatives und Kontrollorgan deutlich ausgeweitet. Die Judikative der EU liegt beim Europäischen Gerichtshof, die Kontrolle der Haushaltsführung beim Europäischen Rechnungshof. Zur Überwachung des Europäischen Währungssystems wurde 1994 das Europäische Währungsinstitut gegründet, das am 1. Juli 1998 von der Europäischen Zentralbank abgelöst wurde. Beratende Funktion haben der Wirtschafts- und Sozialausschuss und der durch den Vertrag von Maastricht gegründete Ausschuss der Regionen; sie müssen allerdings in allen sie betreffenden Fragen vom Ministerrat und der Kommission gehört werden. Ebenfalls durch den Vertrag von Maastricht neu geschaffen wurde das Amt des Europäischen Bürgerbeauftragten, bei dem jeder Bürger der EU Klage gegen Missstände, Willkür oder Versäumnisse der Organe und Institutionen der Gemeinschaft einreichen kann. Oberste, die politischen Leitlinien vorgebende Instanz der EU, jedoch kein Organ im eigentlichen Sinne, ist der Europäische Rat, das institutionalisierte Treffen der Staats- und Regierungschefs der EU.

2.2.Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) entstand aus der 1969/70 entwickelten und erst 1986 in der Einheitlichen Europäischen Akte vertragsrechtlich institutionalisierten Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ). Im Vertrag von Maastricht (Titel V) wurde die EPZ zur GASP weiterentwickelt. Die GASP, eines der drei zentralen Elemente der EU, bedeutet gegenüber der EPZ institutionell und inhaltlich eine erhebliche Vertiefung; sie ist jedoch noch keine tatsächliche gemeinsame Außenpolitik der EU und ersetzt keinesfalls die jeweils nationale Außenpolitik ihrer Mitglieder. Ziel der GASP ist im Wesentlichen die Verwirklichung einer sich auf alle Bereiche der Außen- und Sicherheitpolitik beziehenden gemeinsamen Politik mit der Perspektive einer Integration der Westeuropäischen Union (WEU), also einer verteidigungspolitischen Komponente, in die EU. Die GASP ist auf der zwischenstaatlichen Ebene, d. h. auf der Ebene der Regierungszusammenarbeit, angesiedelt, wird jedoch zunehmend auch auf die supranationalen Organe der EU verlagert.

Die Grundsätze und Leitlinien der GASP werden vom halbjährlich tagenden Europäischen Rat festgelegt; im Rat „Allgemeine Angelegenheiten", dem Rat der Außenminister, wird dann die gemeinsame Außenpolitik konkret abgestimmt. Dafür stehen der GASP mehrere Instrumente zur Verfügung: In „gemeinsamen Standpunkten", vom Ministerrat entwickelt, legen die Mitglieder für zentrale außenpolitische Bereiche gemeinsame Richtlinien fest, die von den Mitgliedern in ihren nationalen Außenpolitiken befolgt werden müssen. Des Weiteren kann der Ministerrat „gemeinsame Aktionen" beschließen, etwa die Entsendung von EU-Beobachtern. Während bei „gemeinsamen Standpunkten" Einstimmigkeit notwendig ist, kann über die Durchführung „gemeinsamer Aktionen" auch mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden, obwohl gerade die Außenpolitik traditionell die Souveränität der Einzelstaaten besonders tangiert. Der Vertrag von Amsterdam führte ein weiteres Instrument der GASP ein: die „gemeinsame Strategie", in der der Europäische Rat die grundsätzlichen Linien der Außenpolitik festlegt und über deren Durchführung der Ministerrat ebenfalls mit qualifizierter Mehrheit entscheiden kann. Gegenüber Drittstaaten wird die GASP von der so genannten Troika vertreten, der der jeweils amtierende Ratsvorsitzende und sein turnusgemäßer Nachfolger angehören sowie der durch den Vertrag von Amsterdam geschaffene Hohe Beauftragte für die GASP, dessen Funktionen der Generalsekretär des Ministerrates übernimmt. Vor In-Kraft-Treten des Amsterdamer Vertrags bestand die Troika aus dem amtierenden Ratsvorsitzenden, seinem Vorgänger und seinem Nachfolger.

2.3.Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres

Der dritte wesentliche Pfeiler der Union, der ebenso wie die GASP auf der Ebene der Regierungszusammenarbeit angesiedelt ist, ist die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (JI), für die es vor der Gründung der EU noch keinerlei formellen Rahmen gegeben hatte. Die JI wurde durch Titel VI des EU-Vertrages institutionalisiert. Ziel der JI ist die Schaffung „eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts", in dem für jeden Bürger der EU Sicherheit und Freizügigkeit gleichermaßen gewährleistet sein sollen. Verwirklicht werden soll dies in erster Linie durch die völlige Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen und durch den Ausbau der inneren Sicherheit, z. B. durch gemeinsame Verbrechensbekämpfung und die Verbesserung der Kontrolle an den Außengrenzen. Zugleich wird durch den Amsterdamer Vertrag das Schengener Abkommen zum Abbau der Binnengrenzen, das bisher nicht in die EU integriert war, in den institutionellen Rahmen der EU überführt. Konkret umfasst die JI die Bereiche Asyl-, Visa- und Einwanderungspolitik, Kontrolle an den Außengrenzen, justitielle Zusammenarbeit in Straf- und Zivilsachen, polizeiliche Zusammenarbeit bei der Verhütung und Bekämpfung des Terrorismus und des internationalen und organisierten Verbrechens. Während zunächst, d. h. seit dem Vertrag von Maastricht, die genannten Bereiche vollständig in die Zuständigkeit der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit fielen, wurden durch den Vertrag von Amsterdam verschiedene Bereiche dem vergemeinschafteten Sektor und den entsprechenden Gemeinschaftsorganen übertragen; auf der Ebene der Regierungszusammenarbeit verblieben die polizeiliche Zusammenarbeit und die justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen.

Die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres findet zu wesentlichen Teilen im Ministerrat statt: Hier konsultieren sich die Mitgliedsstaaten in Angelegenheiten der JI, und hier koordinieren sie ihre Zusammenarbeit. Als Instrumente stehen dem Rat der „gemeinsame Standpunkt", die „gemeinsame Maßnahme" und das „Übereinkommen" zur Verfügung und seit dem Vertrag von Amsterdam auch der „Rahmenbeschluss". Seine Entscheidungen muss der Rat einstimmig treffen, Durchführungsbestimmungen zu gemeinsamen Maßnahmen können auch mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden. Rahmenbeschlüsse entsprechen in etwa den EU-Richtlinien, d. h., sie sind für die Mitgliedsstaaten verbindlich. Durch den Vertrag von Amsterdam wurden die Befugnisse einiger Gemeinschaftsorgane hinsichtlich der JI deutlich gestärkt: Das Europäische Parlament hat bei allen Rahmenbeschlüssen, Übereinkommen und anderen Beschlüssen ein grundsätzliches Anhörungsrecht, und der Europäische Gerichtshof ist für die Überwachung der Auslegung der die JI betreffenden Vertragsbestimmungen zuständig. Der Kommission kommt nach wie vor neben den Mitgliedsstaaten ein Initiativrecht bei der Gesetzgebung zu, und sie wird generell an der JI beteiligt. Des Weiteren wurde Europol durch den Vertrag von Amsterdam mit erweiterten operativen Befugnissen ausgestattet.

3.GESCHICHTE UND ENTWICKLUNG DER EUROPÄISCHEN UNION

Die Wurzeln der EU reichen in die Jahre unmittelbar nach dem 2. Weltkrieg zurück, wenngleich die Idee eines politisch geeinten und vor allem friedlichen Europa wesentlich älter ist (siehe Europapläne). Erste konkrete Formen nahm die europäische Einigung 1951 mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS, Montanunion) an - wenn auch nur in einem begrenzten wirtschaftlichen Bereich und in kleinem Rahmen. Gründungsmitglieder waren lediglich sechs europäische Staaten: Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Niederlande. Initiatoren der EGKS waren vor allem Frankreich und die Bundesrepublik Deutschland in Person des französischen Außenministers Robert Schuman, der 1950 im so genannten Schumanplan die Errichtung einer deutsch-französischen Montanunion angeregt hatte, und des französischen Wirtschaftspolitikers Jean Monnet, der wesentlich zur Realisierung der EGKS beitrug und erster Präsident ihrer Hohen Behörde war, sowie nicht zuletzt in Person des deutschen Bundeskanzlers Konrad Adenauer, der durch die Einbindung der Bundesrepublik in diese Gemeinschaft die wirtschaftliche und politische Westintegration der jungen Bundesrepublik zu vertiefen und den wirtschaftlichen Wiederaufstieg Westdeutschlands voranzutreiben suchte. Mit In-Kraft-Treten der EGKS 1952 nahm auch die „Gemeinsame Versammlung" der EGKS, die Vorläuferin des Europäischen Parlaments, die Arbeit auf.

3.1.Die Europäischen Gemeinschaften

1955 beschlossen die Außenminister der sechs EGKS-Staaten, die Integration ihrer Länder über die Bereiche Kohle und Stahl hinaus auf weitere Bereiche der Wirtschaft auszuweiten. Am 25. März 1957 gründeten die sechs Staaten mit der Unterzeichnung der Römischen Verträge - des zweiten Vertragswerkes in Richtung auf die Europäische Union - die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die Europäische Atomgemeinschaft (EURATOM). Als Ziel der EWG definierte der Vertrag die „Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedsstaaten"; als langfristige Perspektive nannte der Vertrag einen „immer engeren Zusammenschluss der europäischen Völker", also eine - noch wenig klar umrissene - politische Union. Die Römischen Verträge traten am 1. Januar 1958 in Kraft.

Mit In-Kraft-Treten des Fusionsvertrages am 1. Juli 1967 schlossen sich EGKS, EWG und EURATOM organisatorisch zu den Europäischen Gemeinschaften zusammen, d. h. sie legten ihre jeweils eigenen supranationalen Organe wie etwa Kommissionen und Ministerräte zusammen, blieben aber formalrechtlich weiterhin als eigenständige Organisationen bestehen. Die Fusion bedeutete einen weiteren Schritt in Richtung Integration.

Am 1. Juli 1968 hatte die EWG mit der Verwirklichung der Zollunion die wesentliche Grundlage für die Errichtung des gemeinsamen Marktes geschaffen: Schrittweise waren alle Zölle sowie Einfuhrbeschränkungen zwischen den EWG-Staaten abgeschafft und einheitliche Zolltarife für den Handel mit Drittländern eingeführt worden.

Die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die EWG als die umfassendste der drei Gemeinschaften (mit der im allgemeinen Sprachgebrauch die EG meist auch gleichgesetzt wurde), fungierte von Anfang an als Motor der europäischen Einigung, zunächst vordringlich auf wirtschaftlichem Gebiet, aber immer mit dem Fernziel einer politischen Union ihrer Mitgliedsländer. Dies ging jedoch zunächst einigen der westeuropäischen, noch nicht der EWG angehörenden Staaten zu weit; insbesondere Großbritannien fürchtete für den Fall eines EWG-Beitritts um seine nationale Souveränität. Auf Initiative Großbritanniens gründeten daher 1960 sieben, nicht der EWG angehörende europäische Staaten die Europäische Freihandelsassoziation (EFTA), deren wirtschaftspolitische Integrationsziele weit hinter denen der EWG zurückblieben. Der schon in der Anfangsphase sichtbare wirtschaftliche Erfolg der EWG veranlasste jedoch schrittweise einige der EFTA-Mitglieder, ihre Entscheidung zu überdenken und einen Beitritt zur EWG bzw. EG anzustreben. Bereits 1961 stellte Großbritannien einen ersten Aufnahmeantrag, der jedoch vorerst u. a. an wirtschafts- und außenpolitischen Vorbehalten Frankreichs scheiterte. Einem zweiten Beitrittsgesuch 1967 folgte 1973 die Aufnahme Großbritanniens in die EG; zugleich wurden Dänemark und die Republik Irland aufgenommen. Aus dem „Europa der Sechs" war in einer ersten Erweiterungsphase das „Europa der Neun" geworden.

Parallel zur Erweiterung nach außen bemühten sich die EG um eine Vertiefung der wirtschaftlichen Integration und Stabilität im Inneren. Am 21. März 1972 trat der Europäische Währungsverbund in Kraft, die so genannte Währungsschlange, die die maximale Schwankungsbreite zwischen den Wechselkursen der Mitgliedsstaaten auf 2,25 Prozent festlegte. Sieben Jahre später, am 13. März 1979, löste das Europäische Währungssystem den Währungsverbund ab. Zugleich mit dem Währungssystem wurde die Währungseinheit ECU eingeführt, an der sich die Leitkurse der Währungen der Teilnehmerstaaten zu orientieren hatten. Der Europäische Währungsverbund, mehr noch das Europäische Währungssystem waren wesentliche Voraussetzungen für die Verwirklichung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion.

Die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) hatte in den sechziger Jahren deutliche Fortschritte gemacht und sich auf der Grundlage der Agrarmarktordnungen zu einem der wesentlichen Elemente der wirtschaftlichen Integration entwickelt. Seit den siebziger Jahren führte der Dualismus der beiden vordringlichen Ziele der GAP - kostengünstige Versorgung mit Lebensmitteln bei gleichzeitiger Einkommenssicherung für die Landwirte - jedoch zu einer Kostenexplosion, erwies sich als kaum mehr finanzierbar und ging vielfach zu Lasten anderer, ebenfalls wichtiger Gemeinschaftsaufgaben.

Auch die politische Integration wurde in den siebziger Jahren - wenn auch weniger engagiert als die wirtschaftliche - weiter vorangebracht: 1970 führten die sechs EG-Staaten die informelle Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) zur Abstimmung ihrer Außenpolitik ein; 1972 nannten die Staats- und Regierungschefs der EG erstmals ausdrücklich die Schaffung einer „Europäischen Union", d. h. einer politischen Union, als langfristiges Ziel; und 1974 institutionalisierten die Staats- und Regierungschefs der EG ihre Gipfeltreffen als regelmäßig tagenden Europäischen Rat. 1979 wurde schließlich das Europäische Parlament erstmals direkt von der Bevölkerung der EG-Länder gewählt; in den Jahren zuvor hatte es bereits eine - bescheidene - Ausweitung seiner Kompetenzen erfahren.

1981 wurde Griechenland in die EG aufgenommen, und 1986 kamen Spanien und Portugal als weitere Mitglieder hinzu. Durch diese „Süderweiterung" sah sich die EG mit großen Herausforderungen konfrontiert: Die neu beigetretenen Länder, vor allem Griechenland und Portugal, waren wirtschaftlich deutlich weniger entwickelt als die „alten" neun EG-Länder; die allmähliche Angleichung ihrer Volkswirtschaften an das EG-Niveau war mit schwer vorhersehbaren wirtschaftlichen und sozialen Folgen sowohl für die drei neuen Mitglieder wie für die EG insgesamt verbunden. Die EG hatten die Aufnahme der drei südeuropäischen Länder denn auch weniger wirtschaftlich als vor allem politisch begründet: Durch ihre Einbindung in die EG sollte die Demokratisierung und politische Stabilisierung in Griechenland, Spanien und Portugal nach dem Ende der autoritären Regimes unterstützt werden.

3.2.Vertiefung der Integration

In den achtziger Jahren intensivierten die EG ihre Bemühungen um eine Vertiefung der politischen und eine raschere Umsetzung der wirtschaftlichen Union. Nach Initiativen sowohl des Europäischen Parlaments wie des Europäischen Rates erarbeiteten die EG-Mitgliedsstaaten die Einheitliche Europäische Akte (EEA), die im Februar 1986 unterzeichnet wurde und am 1. Juli 1987 in Kraft trat. Als übergeordnetes Ziel der EG definierte die Präambel der EEA, „ das von den Verträgen zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften ausgehende Werk weiterzuführen und die Gesamtheit der Beziehungen zwischen deren Staaten … in eine Europäische Union umzuwandeln". Die EEA änderte und ergänzte erstmals die EG-Gründungsverträge tief greifend: In ihrem Mittelpunkt stand die Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes mit den „vier Freiheiten" (freiem Personen-, Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr), die bis Ende 1992 erreicht werden sollte, die Festlegung auf die Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion und die Erweiterung der EG-Verträge um die Bereiche Umwelt, Forschung und Technologie als gemeinsame Politikfelder der Gemeinschaft. Zudem legten sich die EG-Mitglieder durch die Aufnahme der bisher informellen EPZ in den Vertrag auf die Zusammenarbeit in der Außenpolitik fest. Flankiert wurden diese Maßnahmen zum Umbau der EG zu einer Europäischen Union durch institutionelle Reformen: Das Europäische Parlament erhielt erweiterte legislatorische Befugnisse, und die Entscheidungsverfahren im Ministerrat wurden für einige Bereiche vereinfacht.

Am 1. Januar 1990 trat die erste Stufe der in der EEA konkretisierten Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion in Kraft. In dieser ersten Phase sollte der freie Kapitalverkehr zwischen den EG-Mitgliedsstaaten verwirklicht und die Wirtschafts-, Finanz- und Währungspolitik der Mitglieder möglichst eng koordiniert werden, um eine hohe Preis- und Wechselkursstabilität zu erreichen. Am 1. Januar 1993 trat der europäische Binnenmarkt mit freiem Personen-, Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr in Kraft.

Im Juni 1990 unterzeichneten Deutschland, Frankreich und die Benelux-Staaten das Schengener Abkommen zur Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen und zur Zusammenarbeit in der Sicherheits- und Asylpolitik; die übrigen EG-Staaten außer Großbritannien und Irland traten dem Abkommen in den Folgejahren bei. Nach und nach umgesetzt wurde das Abkommen allerdings erst ab 1995. Das Schengener Abkommen war zunächst nicht Bestandteil der EG-Verträge, war aber von vornherein als wesentliches Element für die Errichtung des Binnenmarktes und der Europäischen Union gedacht. Erst durch den Vertrag von Amsterdam wurde das Abkommen integraler Bestandteil der EU.

3.3.Die Europäische Union Der am 7. Februar 1992 von den Staats- und Regierungschefs der EG unterzeichnete und am 1. November 1993 in Kraft getretene Vertrag von Maastricht markierte einen Qualitätssprung in der Entwicklung der EG: Durch die Erweiterung der EG um die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres, d. h. durch den vertraglich fixierten Ausbau der politischen Integration, wurde aus den primär wirtschaftlich orientierten EG die wirtschaftlich und politisch definierte Europäische Union. Kernpunkt des Vertrags von Maastricht war die Festlegung auf den Ausbau des Binnenmarktes zur Wirtschafts- und Währungsunion einschließlich der Einführung einer einheitlichen Währung bis zum Jahr 1999 und zugleich die Errichtung einer politischen Union. Ein weiterer wichtiger Punkt des EU-Vertrags war die Einführung der Unionsbürgerschaft für alle Bürger der EU in Ergänzung der jeweils nationalen Staatsbürgerschaft. Der Vertrag von Maastricht war nach der EEA die zweite grundlegende Änderung und Erweiterung der EG-Verträge, und ebenso wie die EEA reformierte auch der EU-Vertrag das institutionelle Gefüge der Gemeinschaft in Richtung auf mehr demokratische Kontrolle und Mitentscheidung, Transparenz und Effektivität.

Am 1. Januar 1994 trat die zweite Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion in Kraft, in der unter der Leitung des neu geschaffenen Europäischen Währungsinstituts die geldpolitischen und technischen Voraussetzungen für die Währungsunion geschaffen werden sollten. Am 1. Januar 1995 wurden Finnland, Österreich und Schweden Mitglieder der EU. Zum 1. Januar 1999 trat mit der Einführung des Euro in elf der 15 Mitgliedsstaaten die dritte und letzte Stufe der Währungsunion in Kraft.

Am 2. Oktober 1997 unterzeichneten die 15 Mitgliedsstaaten der EU den Vertrag von Amsterdam, der den Vertrag von Maastricht revidierte und die Grundlage für die Weiterentwicklung der EU - sowohl die innere als auch die Erweiterung der EU um neue Mitglieder - bilden soll. Im Mittelpunkt des Vertrags von Amsterdam steht die Ausgestaltung der politischen Union, d. h. die Vertiefung der GASP zu einer kohärenten und effizienten Außenpolitik, und die Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts durch die Intensivierung der JI. Vor allem aber setzt sich die EU im Vertrag von Amsterdam die Verwirklichung einer „Union der Bürger" zum Ziel, d. h., es sollen nicht nur die Menschen- und Bürgerrechte in der Union gestärkt und die Entscheidungsprozesse innerhalb der EU transparenter und bürgernäher gestaltet werden, sondern es werden auch Bereiche wie die Sozial- und Beschäftigungspolitik, die Umwelt- und Gesundheitspolitik deutlich aufgewertet. Auch die Organe der EU wurden durch den Vertrag von Amsterdam erneut reformiert, zum Teil gestärkt und effizienter gestaltet. Besonders das Europäische Parlament gewann durch den Vertrag von Amsterdam: Seine Gesetzgebungskompetenz und Kontrollfunktion wurde erheblich erweitert; es bleibt aber, im Vergleich etwa zu den Volksvertretungen in den EU-Mitgliedsstaaten, weiterhin ein relativ schwaches Organ.

4.PERSPEKTIVEN

Nach dem Zusammenbruch des Ostblocks stellten zahlreiche mittel- und osteuropäische Staaten Beitrittsgesuche zur EU: Ungarn und Polen 1994, Rumänien, die Slowakei, Lettland, Estland, Litauen und Bulgarien 1995, die Tschechische Republik und Slowenien 1996. Zuvor schon hatten verschiedene andere Staaten Beitrittsgesuche gestellt: Die Türkei (1987; 1997 brach die Türkei, die nach Ansicht der EU vor allem die politischen Voraussetzungen für eine Aufnahme nicht erfüllte, den Dialog mit der EU ab), Zypern (1990), Malta (1990; 1996 suspendierte Malta sein Gesuch), die Schweiz (1992; ihr Antrag ruht seit 1992) und Norwegen (seit 1967; der Beitritt scheiterte bislang an Volksabstimmungen in Norwegen). Am 31. März 1998 nahm die EU Beitrittsverhandlungen mit zunächst sechs der beitrittswilligen Länder auf: mit Ungarn, Polen, Estland, der Tschechischen Republik, Slowenien und Zypern.

Besonders die Beitrittsgesuche aus den ehemaligen Ostblockstaaten stellen die EU vor immense Herausforderungen, sowohl strukturelle und institutionelle wie finanzielle. Angesichts dieser Herausforderungen erarbeitete die Kommission im Auftrag des Europäischen Rates Vorschläge für die in Hinblick auf eine Erweiterung notwendige Reformen der EU sowie für die konkreten Schritte zur Erweiterung und erstellte einen Finanzrahmen für die Jahre 2000 bis 2006. Das Ergebnis ihrer Arbeit legte die Kommission im Juli 1997 in Form der Agenda 2000 vor. Einen Schwerpunkt der Agenda bildet die Reform der Agrarpolitik, die, würde sie unverändert weitergeführt, nach einer Osterweiterung der EU deren Finanzrahmen vollends sprengen würde; zudem widerspricht das Subventions- und Garantiepreissystem der EU-Agrapolitik den Regeln des freien Welthandels. Des Weiteren enthält die Agenda Vorschläge zu einer neuen Heranführungsstrategie der Beitrittskandidaten an die EU in Form einer so genannten Beitrittspartnerschaft und befasst sich mit dem Problem der Gewährleistung der wirtschaftlichen und sozialen Standards unter den Bedingungen einer Osterweiterung. Zur notwendigen Reform der Organe der EU, sowohl was ihre jeweiligen Aufgaben und Kompetenzen als auch ihre künftige Größe, Zusammensetzung und Struktur betrifft, äußert sich die Agenda ebenfalls detailliert. Als größtes Hindernis für eine Einigung der 15 EU-Staaten über die Agenda 2000 erwies sich der in der Agenda vorgestellte Finanzrahmen für die Jahre 2000 bis 2006, der insbesondere bei den Agrarausgaben und der Regionalförderung Kürzungen und Umschichtungen vorsah. Erst nach langwierigen Verhandlungen konnten sich die Staats- und Regierungschefs im März 1999 auf ihrem Gipfeltreffen in Berlin auf eine modifizierte Agenda 2000 einigen, die deutlich hinter den von der Kommission vorgeschlagenen Kürzungen im Agrarhaushalt zurückblieb und auch die Erwartungen einiger Mitglieder hinsichtlich der Neuverteilung der Finanzlasten nicht erfüllen konnte, die aber dennoch mittelfristig die Erweiterungsfähigkeit der EU gewährleistet.

Dass eine tief greifende Reform der Organe der EU, wie sie die Kommission in der Agenda 2000 auch für die eigene Behörde vorgeschlagen hat, dringend notwendig ist, erwies sich im März 1999, als die EU durch den Rücktritt der gesamten Kommission in ihre bislang schwerste Krise geriet. Vorausgegangen waren Vorwürfe der Korruption und der Vetternwirtschaft gegen einige der 20 Kommissare, allen voran gegen die französische Kommissarin Edith Cresson, und ein gescheiterter Misstrauensantrag des Europäischen Parlaments gegen die Kommission. Als problematisch erwies sich dabei, dass die Kommission als Kollektivorgan agiert, d. h. auch nur als Kollektiv abgesetzt werden kann; Misstrauensanträge gegen einzelne Kommissare sind nicht vorgesehen. Nach dem gescheiterten Misstrauensvotum wurde der so genannte „Rat der fünf Weisen" eingesetzt, der rückhaltlos aufklären sollte, inwieweit sich die EU-Kommission für Misswirtschaft, Betrug und Korruption zu verantworten habe. In ihrem Abschlussbericht bestätigten die „Fünf Weisen" die Vorwürfe der Korruption und der Vetternwirtschaft gegen einige der Kommissare und bescheinigten den 20 Kommissaren kollektives Versagen sowie mangelndes Verantwortungsbewusstsein und Missmanagement. Die Kommission unter der Führung ihres Präsidenten Jacques Santer zog die Konsequenz und trat am 16. März 1999 geschlossen zurück, blieb jedoch vorerst kommissarisch im Amt, allerdings mit Romano Prodi als ihrem neuen Präsidenten. Die bereits im Vertrag von Amsterdam und in der Agenda 2000 angelegte Reform der Kommissionsspitze sowie der in ihren Strukturen nahezu undurchschaubar gewordenen Gesamtbehörde mit ihren 20 000 Mitarbeitern erhielt durch die Krise um die Kommission neue Brisanz, ebenso die Forderungen nach einer Erweiterung der Kontrollfunktionen des Parlaments.